El Gobierno anunció esta semana su intención de rescatar una decena de autopistas de peaje —que han declarado o están próximas a declarar el concurso de acreedores— tras asumir alrededor de la mitad de la deuda contraída por las mismas con la banca (BBVA, Santander, Bankia Caixabank y Sabadell, entre otras). En su conjunto, la operación supondría un importe público de unos 2.400 millones de euros, respecto de un endeudamiento total de más de 4.600 millones de euros. Con este desembolso, según la ONG Cáritas, se podrían haber rescatado a 700.000 familias sin recursos.
El plan de rescate, que aún está en proceso de negociación con bancos, constructoras y empresas concesionarias, contemplaría además la creación de un fondo de titulización que emitiría bonos a 30 años y con una rentabilidad mínima del 1%, en función del tráfico de estas vías. El motivo: Posibilitar el rescate de estas vías sin que el desembolso pase a aumentar el déficit público español.
Los altos precios y la euforia en las previsiones a futuro provocadas por la burbuja del ladrillo, entre otros factores, están en el origen del descalabro de las nuevas vías de pago españolas, que se "diseñaron con los pies" en palabras de una fuente del sector financiero consultada por 20minutos.
Tal como señala el propio Ministero de Fomento en su último informe, su accionariado está integrado por constructoras (48,5%), otras sociedades concesionarias (16%), administraciones públicas (13,9%), cajas de ahorros (6,4%), bancos, entidades financieras, otras empresas y accionistas a título individual.
Con el fin de liberar recursos públicos, las administraciones idearon modelos de financiación alternativos con las autopistas de peaje. La idea, que las obras se llevaran a cabo con capital privado, que se compensaría con la concesión, por un periodo de años determinado, de la explotación de los peajes. Durante ese tiempo, serían las propias concesionarias las encargadas del mantenimiento y de los medios técnicos y humanos para tal responsabilidad. El sistema tiene otras ventajas, tal como señalan desde la patronal de las autopistas Aseta: "Permite adelantar en varios años la ejecución de las obras al no tener que depender de la disponibilidad de fondos públicos", aseguran, al tiempo que defienden que los peajes son una sólida fuente de ingresos públicos gracias al IVA que recauda.
Sin embargo, el sistema también tiene riesgos, ya que a menudo los dueños de las concesionarias eran las propias empresas constructoras encargadas de llevar a cabo la obra. Así, es evidente un cierto incentivo perverso en cargar un coste mayor de la obra para dar un beneficio a corto plazo a la constructora a costa de la concesionaria, que sin embargo tiene un plazo de 20, 25 o 30 años para enjuagar la posible deuda. Además, el modelo de financiación elegido (conocido como project finance) suponía que la garantía para el prestamista era la propia obra, lo que a su vez incentiva una mayor asunción de riesgos por parte de la concesionaria.
Son varias las razones y "un cúmulo de errores", tal como señala Miguel de la Fuente, director general del Foro PPP, organización sin ánimo de lucro que estudia la colaboración público-privada en infraestructuras. En opinión de este experto, hubo un mal enfoque en la planificación y descoordinación por parte de las administraciones, y se sacaron a concurso obras cuyo objetivo era posibilitar que otra infraestructura "no contabilizase en el presupuesto público". Así, por ejemplo, se planificaron las radiales madrileñas "como una forma de pagar, sin coste para el Erario Público, la construcción de la M-50. Éstas son cosas que distorsionaron la planificación de las radiales", asegura. Más allá de esos errores de enfoque, el tiempo ha demostrado también que las previsiones de tráfico pecaron de optimismo. Preveían unos aumentos continuados en el número de vehículos y conductores que se han venido abajo con la crisis, "lo cual es culpa de la Administración y de las empresas privadas", indica De la Fuente. Solo en este año ya han perdido un 8% de viajeros, y acumulan un desplome del 42% desde 2007, según la patronal Seopan. Especialmente fuerte es la falta de tráfico en las radiales madrileñas, que han visto caer el número de vehículos en un 48%.
Otra de las claves que hizo de las autopistas un mal negocio fueron, en su opinión, "la mala conectividad y la mala penetrabilidad de estas infraestructuras". Buena parte de estas vías de pago pecan de unas malas conexiones, así como de una deficiente penetración en el centro de la ciudad, al tiempo que han demostrado, según Miguel de la Fuente, tener "un problema al no distinguir entre usuarios y clientes. Un conductor no puede llegar a una autopista de peaje y no tener buena información, accesible, de las ventajas de utilizarla". Mención aparte merece el problema de las expropiaciones, que multiplicó el coste de las obras.
"Cuando se planificaron las autopistas, las administraciones previeron que las expropiaciones de las trazas (los terrenos donde discurre la autopista) tendrían un coste X, pero al final han tenido un coste de 10 veces más. Se pagaron precios propios del centro de Madrid por terrenos rurales en Toledo", explica Miguel de la Fuente, para quien el problema residió en parte en el hecho mismo de adjudicar a las empresas privadas la labor de expropiar, "algo que hace mejor la administración, pero que no quiso hacer para que no figurara como un gasto público", opina.
En medio de la mayor burbuja inmobiliaria de la historia de España, la expropiación de los terrenos para las nuevas autopistas "se convirtió en un gran negocio". Tanto que el incremento de costes de las mismas superó los 1.830 millones de euros, según los cálculos de la patronal constructora Seopan: La previsión era pagar unos 387 millones, pero el monto total que pagaron las concesionarias superó los 2.217 millones.
El origen de estos sobrecostes está en parte en la Ley del Suelo del Gobierno de José María Aznar, que vino a proclamar que todo el suelo era potencialmente urbanizable. Así, se dispararon los precios, al tiempo que los tribunales de expropiación fueron favorables a valorarlo como terrenos urbanos (lo que incrementó su precio).
Desde su puesta en marcha, las nuevas autopistas de peaje han sido "absolutamente inviables", tal como señalan fuentes financieras a este diario. Así, los diferentes Gobiernos han tratado de salvar su situación de distintas formas: "Emitiendo créditos participativos, ampliándoles los periodos de concesión, haciéndoles cuentas de compensación [el Estado pagaba cierta cantidad si el negocio caía]...". En ningún caso estas soluciones temporales sirvieron para llevar a las concesionarias a beneficios, por lo que la situación de quiebra era cuestión de tiempo.
En la situación actual la quiebra de las autopistas y su liquidación era inevitable. En este contexto, el Estado ha decidido hacerse cargo de estas vías pagando a sus acreedores —bancos y constructoras— alrededor de 2.400 millones de euros, y aplicándoles quitas del entorno del 50%. "La Administración se queda con todo a un coste menor que todo el dinero invertido, ya que si el Gobierno no hubiera hecho nada los bancos hubieran ejecutado la RPA (Responsabilidad Patrimonial de la Administración), lo que hubiera supuesto un coste de casi 5.000 millones", advierten estas mismas fuentes.
Se tratan de unos instrumentos "que prevén una responsabilidad del Estado respecto de una infraestructura, e impide que las Administraciones Públicas puedan hacerse con una infraestructura sin coste alguno en el caso de que a la concesionaria le vaya mal", explica Miguel de la Fuente, que añade que las distintas RPA han servido "para que los bancos financiaran estas mismas obras, ya que éstas se pignoraban y servían como garantía última del propio proyecto", señala. Es decir, que las RPA eran un seguro público para la banca.
El pasado 24 de enero, el Gobierno aprobó una modificación de la legislación en materia de RPA, ya que las sentencias judiciales estaban obligando al Estado a hacerse responsable de unas deudas que en puridad correspondían a las concesionarias. Por ello, y "para evitar que el Estado acabe asumiendo dos veces el pago de la expropiación en beneficio del concesionario se reconoce al Estado, como resultado del pago por cuenta de otro, el derecho a subrogarse en el crédito del expropiado frente al concesionario". Es decir, que se reducía el nivel de responsabilidad a pagar por los contribuyentes. Todo un golpe a la banca, que tendría entonces que provisionar esa parte de la deuda que no vaya a cobrar.
El plan del Gobierno pasa porque "todo el mundo tenga que dejar pelos en la gatera", señalan fuentes conocedoras de la situación, pero evitando frentes judiciales con los afectados y sin que los mercados internacionales boicoteen a España por otra muestra más de inseguridad jurídica. Se creará una sociedad pública en la que se agrupen todas las autopistas rescatadas. Esta es una opción que ya se llevó a cabo en 1984, con la Empresa Nacional de Autopistas, que luego se privatizó en 2003. A la vez, se crearía un fondo de titulización mediante el que se emitirían bonos a 30 años con los que se pagarían las deudas pendientes, a los que se restarían las quitas correspondientes. De llevarse a cabo definitivamente, los bancos renunciarían a cerca de la mitad de sus cobros, así como las constructoras. Por su parte, las concesionarias lo perderían todo (más de 1.799 millones de capital).
Por su parte, la administración se quedaría con el derecho de uso de unas infraestructuras "que costaron bastante más". Esto lo haría de una forma que el desembolso no pasaría a contabilizar como déficit público (ya que los bonos emitidos no tendrían garantía del Estado). Esta solución plantea un problema en los bancos, que tendrían que provisionar más de 2.000 millones de euros en pérdidas. Sin embargo, fuentes financieras han explicado a 20minutos que se está estudiando un sistema alternativo de valoración de los bonos: "Su rentabilidad podría variar en función del tráfico, lo que abriría la puerta a que la banca no tuviera que provisionar dichas pérdidas", explican.
Como se señaló antes, la alternativa de no hacer nada suponía afrontar la ejecución de unos RPA que hubieran supuesto un coste de aproximadamente del doble de lo ahora propuesto. Sin embargo, organizaciones como la patronal de las autopistas han propuesto otras medidas, como cobrar peajes en las autovías. Con esta propuesta se recaudarían más de 10.000 millones a costa de los usuarios (y no del contribuyente), tal como reflejan sus cálculos.
- Autopista AP-41 (Madrid-Toledo). Esta autopista, que se abrió en diciembre de 2006, fue la primera en declararse en quiebra en mayo de 2012 tras arrastrar una deuda de 530 millones de euros (380 millones a los bancos y 150 a los expropiados). Entre sus propietarios figuran empresas como Isolux, Comsa y Sando.
- Radial 4 (Madrid-Ocaña). La autopista radial R-4 se declaró en concurso de acreedores en octubre de 2012, ya que las sociedades concesionarias no pudieron hacer frente a la deuda de 575 millones de euros. Las constructoras Cintra-Ferrovial y Sacyr y la antigua Caja Castilla-La Mancha están detrás de esta inversión. Su tráfico cayó un 16,4% (hasta 4.949 vehículos diarios) entre enero y septiembre de 2013.
- Radial 3 (Madrid-Arganda) y Radial 5 (Madrid-Navalcarnero). La compañía Accesos de Madrid, que logró las concesiones de la R-3 y R-5 (participada por Abertis, Sacyr y ACS), declaró concurso voluntario de acreedores días después de hacerlo la R-4 para refinanciar la deuda de 666 millones contraída con los bancos.
- Radial 2 (Madrid-Guadalajara). Henarsa, sociedad que ostenta la concesión de la R-2 madrileña, fue declarada en concurso voluntario de acreedores en septiembre de 2013 tras acumular una deuda financiera de al menos 450 millones de euros. Está participada por Abertis, ACS, Acciona y Globalvía. Es la autopista que más tráfico perdió en 2013, un 22,5%. Autopista
- AP-36 Ocaña-La Roda. La empresa concesionaria —gestionada por Ferrovial, Sacyr y Kutxa— entró el concurso voluntario de acreedores en diciembre de 2012 —tras solicitarlo en octubre— al no poder hacer frente a un endeudamiento de 522 millones de euros que vencía a finales de ese año. En su momento se justificó su construcción por ser la alternativa de pago para llegar al Mediterráneo.
- Circunvalación de Alicante. Se declaró en concurso de acreedores en el verano de 2013. La concesionaria Ciralsa reconocía así su situación de insolvencia al declarar un pasivo superior a los 400 millones de euros. Su tráfico en 2013 había disminuído un 7,3% (hasta los 5.293 tránsitos al día).
- Autopista AP-7 Cartagena-Vera. La falta de tráfico —cayó un 3% solo en 2013— y la imposibilidad de atender el pago de intereses y los sobrecostes por obras y expropiaciones llevaron a Aucosta, la sociedad concesionaria —participada por Ploder, Globalvía (FCC y Bankia), Unicaja, BMN y CAM— a declararse en concurso de acreedores en febrero de 2013 con un endeudamiento total de unos 550 millones de euros.
- Autopista AP-7 Alicante-Cartagena. Ausur, la sociedad que explota la infraestructura, aún no se ha declarado en concurso de acreedores pese a la importante deuda que mantiene con el consorcio bancario—Santander, BBVA, CaixaBank, Bankia, Sabadell y Popular— que le concedió un crédito de 210 millones de euros. Los bancos creen que la única solución pasa por la nacionalización, pero los accionistas de Ausur están intentando renegociar la deuda. La autopista alcanzó su tráfico máximo en 2007, con 20.410 vehículos, y ha ido perdiendo usuarios hasta rozar los 17.000.
- Autopista Eje Aeropuerto M-12. Esta vía, de la que la constructora OHL (propiedad de la familia Villar Mir) es titular al 100%, ha sido declarada en concurso de acreedores en enero de este año, con una deuda de unos 550 millones de euros.
Todas las fuentes consultadas por este diario coinciden en que, restrospectivamente, las cosas se hicieron muy mal, si bien el optimismo y la euforia provocados por la burbuja inmobiliaria minimizaron las precauciones. Sin embargo, no faltan los estudios (como éste de la Asociación Libre de Economía) que inciden en la relación directa entre la actividad económica y el tráfico de las autopistas de peaje. Los autores concluyen así que "en etapas expansivas el crecimiento [del tráfico] supera el crecimiento del PIB y lo contrario ocurre en etapas recesivas".
Este otro estudio publicado por la Universidad Politécnica de Madrid concluyó que la metodología utilizada por las administraciones para prever los flujos de tráfico de autopistas radiales madrileñas se basó en un enfoque "muy simplificado y básico" y se utilizó un modelo de evaluación que "parece carecer de la profundidad que proyectos de estas características exigirían".
Más duras aún son las conclusiones de otro estudio universitario publicado por el Instituto de Estudios Fiscales (IEF), que apunta directamente a un sistema concesional "viciado" y que peca de optimismo. Los autores del informe resaltan que "a la Administración le faltó prudencia a la hora de valorar objetivamente las ofertas presentadas debido a la fuerte presión política por adjudicar las infraestructuras cuanto antes, y al menor coste inicial posible —que no coste total en el ciclo de proyecto".
20 minutos.es 28/03/2014
20 minutos.es 28/03/2014
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