Reproduzco aquí un informe presentado por María De Los Ángeles Baeza Muñoz (Profesora Contratada Doctora en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de Granada), Alejandro Ortega Hortelano (Investigador de la E.T.S.I de Caminos, Canales y Puertos de la Universidad Politécnica de Madrid) y José Manuel Vassallo Magro (Profesor Titular en la E.T.S.I de Caminos, Canales y Puertos de la Universidad Politécnica de Madrid) titulado "La crisis económica en las concesiones de autopistas de Peaje".
Resumen: A los pocos años de entrar en explotación las concesiones de autopistas de peaje adjudicadas en España a partir de 1996, comenzó la crisis económica. Esos contratos de concesión asignaron la mayoría de los riesgos (expropiación, construcción y tráfico) al sector privado. En este trabajo analizamos el impacto de la crisis económica sobre el sector de autopistas, así como las medidas adoptadas por el Estado para evitar el concurso de las sociedades concesionarias. Las conclusiones obtenidas pueden ayudar a un mejor diseño y desarrollo de los contratos de concesión.
INTRODUCCIÓN
A finales de los años noventa, España optó por impulsar la inversión en infraestructuras para mejorar su red de carreteras y ser un país más competitivo. En el desarrollo de esos proyectos se utilizaron tanto recursos públicos como privados. La fórmula de asociación público-privada más utilizada fue la del contrato de concesión. Mediante este tipo de contrato se adjudicó la construcción, conservación y explotación de diecisiete tramos de autopistas de peaje. La mayoría de los riesgos (expropiación, construcción y tráfico) se transfirieron al sector privado.
La llegada de la crisis económica en 2008 ha producido efectos devastadores sobre esas concesiones de autopistas de peaje adjudicadas entre 1996 y 2006. El objetivo de este trabajo es, en primer lugar, evaluar las consecuencias de la crisis económica sobre el sector de autopistas de peaje y, en segundo lugar, analizar las implicaciones de las medidas adoptadas por el Estado para mitigar los efectos de dicha crisis. Se concluye con una serie de recomendaciones para un mejor diseño de los contratos de concesión de autopistas de peaje.
EL SISTEMA CONCESIONAL ESPAÑOL DE AUTOPISTAS DE PEAJE
España tiene una gran experiencia en la gestión y financiación de carreteras a través de asociaciones público-privadas (PPPs). Gran parte de esas asociaciones se han desarrollado a través de contratos de concesión de autopistas de peaje, con una larga tradición en la legislación española. Se pueden identificar tres períodos de adjudicaciones: desde 1967 a 1975, desde 1976 a 1995, y desde 1996 a 2006. Desde ese año el Estado no ha vuelto a adjudicar ningún tramo de autopista de peaje más (Baeza, 2008).
Las primeras concesiones de autopistas de peaje se adjudicaron sobre la base de Decretos específicos. En 1972 se aprobó una ley que estableció el régimen jurídico a aplicar a la construcción, conservación y explotación de las autopistas en régimen de concesión. El segundo de los periodos se caracterizó por la ausencia de actividad dentro del sector. Transcurridos más de treinta años, se aprobó la Ley 13/2003 sobre el contrato de concesión de obras públicas. Con ella se actualizó el modelo de concesiones de autopistas antiguo, haciéndolo extensivo a todo tipo de obras públicas.
Esta ley quiso impulsar la participación del sector privado en el desarrollo de proyectos de infraestructuras, así como definir un nuevo esquema de asignación de riesgos. En 2007 se aprobó una nueva Ley de contratos del sector público para incorporar a nuestro ordenamiento jurídico la normativa europea en esa materia. Aunque esta norma introdujo algunas novedades, recoge gran parte del contenido de la anterior. Además, estableció la necesidad de regular la captación de financiación en los mercados por los concesionarios de obras públicas. Actualmente se está tramitando un proyecto de ley sobre ello.
Este trabajo se centra en el análisis de las concesiones de autopistas de peaje adjudicadas por la Administración estatal desde el año 1996. Para facilitar dicho análisis, se han clasificado esas concesiones en tres grupos diferentes. El primer grupo lo conforman las autopistas de peaje que compiten con carreteras convencionales en corredores interurbanos con baja densidad de población. Se trata básicamente de autopistas de peaje que enlazan un origen a un destino, pero con bajos niveles de tráfico de corta distancia y sin apenas viajes de penetración dentro del corredor. El segundo grupo está compuesto por autopistas de peaje que compiten directamente con autovías que se congestionan diariamente en las horas punta o en ciertos periodos estacionales del año como el verano. Están localizadas en entornos urbanos y sometidas a condiciones de tráfico muy cambiantes. Además gozan de una buena oferta de transporte público que también puede competir con la autopista como solución a los problemas de movilidad. El tercer grupo lo forman las autopistas de peaje en corredores con alta densidad de población y situados en regiones turísticas a lo largo de la costa. Las autopistas de peaje de este tercer grupo no sólo compiten con carreteras convencionales, sino también con autovías libres pero sensiblemente más alejadas de la traza del corredor.
Identificación de riesgos
El sistema concesional español se basa en el principio de riesgo y ventura del concesionario. Este principio implica que es el concesionario el que asume el riesgo económico de construcción y explotación de las obras públicas objeto de concesión (Baeza and Vassallo, 2010). Así, en España tradicionalmente el riesgo de expropiación se ha atribuido al concesionario.
Desde el año 2003 las partes contratantes pueden acordar la mitigación del riesgo de tráfico mediante el establecimiento de dos umbrales máximo y mínimo de rentabilidad. De esta manera, se evita que el concesionario incurra en riesgos excesivos, pero también que renuncie a la obtención de beneficios que superen el umbral máximo fijado. Sin embargo, ninguna de las concesiones en explotación recoge este mecanismo de mitigación del riesgo de tráfico.
Otro de los elementos esenciales del contrato de concesión es el principio de equilibrio económico de la concesión. El concesionario tiene derecho a que se mantenga el equilibrio económico de la concesión, pero no su equilibrio económico-financiero. El riesgo financiero es asumido por el concesionario. Se debe proceder al reequilibrio económico de la concesión en tres supuestos:
- Cuando la Administración modifique, por razones de interés público, las condiciones de explotación de la obra (ius variandi).
- Cuando causas de fuerza mayor o actuaciones de la Administración (factum principis) determinen de forma directa la ruptura sustancial de la economía de la concesión.
- Cuando se produzcan los supuestos establecidos en el propio contrato para su revisión.
Otros riesgos que también se atribuyen al concesionario son el tecnológico, medioambiental y legislativo (cláusula de progreso). Por otro lado, la Administración puede otorgar ventajas o penalizaciones económicas al concesionario en función de la calidad del servicio ofrecido. En los últimos seis tramos de autopistas de peaje adjudicados por el Estado, el concesionario puede contar con un período concesional más amplio si cumple con determinados criterios de calidad establecidos en función de los índices de accidentalidad y de mortalidad en la autopista, la congestión en la vía, el tiempo medio de espera en los puestos de peaje, el estado del firme, la calidad del servicio prestado al usuario y la captación de vehículos pesados.
Una de las cuestiones más debatidas actualmente en materia de concesiones es el denominado riesgo político. El rescate de la explotación de la obra por el órgano de contratación constituye una de las causas de resolución del contrato de concesión. En este caso, la Administración concedente tiene que abonar al concesionario el importe de las inversiones realizadas por razón de la expropiación, la ejecución de obras y adquisición de bienes necesarios para la explotación de la concesión. Ese importe se establece teniendo en cuenta el grado de amortización de las inversiones en función del tiempo que reste para el término de la concesión y lo establecido en el plan económico-financiero. Además, la Administración concedente indemniza al concesionario por los daños y perjuicios que se le irrogen. Para ello, se tienen en cuenta los beneficios futuros que el concesionario dejará de percibir, atendiendo a los resultados de explotación en el último quinquenio cuando resulte posible, y a la pérdida del valor de las obras e instalaciones que no se tengan que entregar a la Administración, considerando su grado de amortización.
Se trata, sin duda, de una garantía para el concesionario que podría ocasionar graves problemas al Estado en la medida en que el pago que tendría que realizar la Administración al concesionario incrementaría directamente el déficit público en un momento en que nuestro país necesita reducirlo.
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